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透视“钓鱼执法”
内蒙古新闻网   10-01-08 17:01 打印本页】 【关闭
 
 

  近年来,有关运管、社会保障、文化等领域“钓鱼执法”的报道屡屡见诸报端。本文以最近引发热议的运管领域“钓鱼执法”为例,对“钓鱼执法”进行简要分析。

  运管领域的“钓鱼执法”,是由与运管执法机关有合作关系的“钓钩”以生病、事急等原因骗取车主的同情,在车主允许其搭便车后,在车上强行留置“报酬”并作证,最终由运管执法机关认定车主“非法营运”并进行处罚。2009年9月,上海白领张晖因好心搭载自称胃痛要去医院的路人(实为执法大队的“钓钩”),结果被闵行区交通执法大队认定为载客黑车,罚款1万元。10月,河南小伙孙中界在浦东新区遭遇同样经历后,为了证明自身清白,不惜“断指”。在上海“钓鱼执法”事件中,浦东新区、闵行区政府最终承认使用了不正当调查取证手段,决定撤销原行政处罚行为。所谓“不正当调查取证手段”,具体而言是利诱手段。根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》,以利诱、欺诈、胁迫、暴力等不正当手段获取的证据材料依法不得作为定案根据。在笔者看来,“钓鱼执法”不仅仅是“不正当调查取证手段”的问题,而是当前我国行政执法存在问题的集中暴露。    

  不明确的执法依据

  明确性是法律规范的基本要求。制度含义清楚、规定明确,执法机关才能做到严格执法,既不乱执法、又不“不作为”。观察“钓鱼执法”,运管执法机关的执法依据不够明确、不够细致,是造成“钓鱼执法”的重要原因。对非法营运的管理,上海市运管执法的依据是《上海市出租汽车管理条例》。该条例第四十九条规定,擅自从事出租汽车经营的,由市出租汽车管理处没收其非法所得,并处二千元以上五万元以下的罚款。问题在于,对于如何构成“擅自从事出租汽车经营”,条例并未作出明确界定。这就给执法机关“灵活掌握”留下了过大的空间。上海市运管执法机关掌握的标准是,只要车主收取费用,不论次数,一律构成非法运营。这一标准严重违背合理原则。法律之所以被人服从,不仅因其具有强制力,更因为它是多数人意志的体现,符合社会的主流价值理念、是非标准。在频频发生的“钓鱼执法”中,姑且不论有的车主根本就没有提出收取费用、甚至拒绝收取费用,就算收取了费用,一次偶然的载人行为就构成了“擅自从事出租汽车经营”,需要处以高达万元的罚款?这种认识显然不合社会常理,自然难以让人信服。

  根治“钓鱼执法”,要从完善有关立法入手,准确界定“擅自从事出租汽车经营”,既有效控制执法机关的裁量权,又便于执法机关在实践中遵守。进一步讲,规范行政执法行为,首先要在提高制度质量上下功夫,使制度成为符合规律、便于遵守的规则。

  不合法的执法主体

  在上海“钓鱼执法”事件处理中,政府承认使用了不正当调查取证手段,但对于取证手段如何不正当,没有进一步说明。在笔者看来,除采取利诱手段外,“钓鱼执法”的取证主体也有不合法之嫌。“钓鱼执法”的取证行为包括车上和车下两部分。车下的取证由交通执法大队进行,具体方式是对车主和“乘客”进行询问。这部分取证行为的主体明确,无合法性问题。车上的取证由事先被告知执法时间、地点的社会人员(即“钓钩”)假扮“乘客”进行,具体方式通常是录音。浦东区人民政府组成的“孙中界案件”调查小组发布的《关于上海浦东新区“10·14”事件的调查报告》称,“乘客”陈雄杰在原南汇交通执法大队其他执法活动的案卷中曾经以“乘客”身份作证非法营运。可见,“钓钩”与交通执法大队之间形成了事实上的合作、雇用关系。从有关报道看,“钓钩”有时被行政执法机关称为“协管人员”、“协查人员”、“协案人员”等。受交通执法大队的“安排”或者“委托”,“钓钩”介入到行政执法中,独立承担起了车上部分的取证工作。

  按照行政处罚法的规定,除当场可以作出行政处罚的外,调查、取证是对违法行为人实施行政处罚的必经程序,由执法机关进行。因此,调查、取证是行政处罚行为的一部分。在“钓鱼执法”中,“钓钩”的取证行为不再是“有正义感人士”自发的个人行为,而成为行政执法行为有组织、有计划的延伸。这时,“钓钩”实际上在代表交通执法大队行使本应由行政执法人员行使的取证权。而行政权(包括部分行政权)是万万不可由非行政机关人员的个人行使的。行政权是一种非人格化的权力,其价值和使命是实现公共利益;而个人是无可厚非的私利追逐主体。当具有强制性的行政权与个人“联姻”时,自然就会成为“潘多拉的盒子”。近年来,一些行政执法机关允许聘用人员从事取证、检查等行政行为,侵犯公民合法权益的现象时有发生。针对这种现象,国务院于2004年发布的《全面推进依法行政实施纲要》要求,没有取得执法资格的不得从事行政执法工作;2008年发布的《国务院关于加强市县政府依法行政的决定》进一步规定,严格禁止无行政执法资格的人员履行行政执法职责,对被聘用履行行政执法职责的合同工、临时工,要坚决调离行政执法岗位。但从实践看,这种现象,包括“打擦边球”的情形,显然屡禁不绝。

  “钓鱼执法”表面看来是取证方式不正当,本质是行政权向私人转移而发生“异化”。坚持依法行政,规范行政执法行为,要坚决制止无行政执法主体资格的单位和个人行使执法权。

  不充分的执法保障

  从上海“钓鱼执法”事件的有关报道中,可以得知运管执法机关每年都要完成上级分配的罚款指标,也存在着个别执法人员与“钓头”存在利益关联的现象,但所幸上海运管执法机关似不存在“执法养人”的问题。从全国范围看,“执法养人”无疑是不少地方“钓鱼执法”的重要动力。行政执法经费应当由财政统一予以保障,这是不言自明的道理。国务院制定了《违反行政事业性收费和罚没收入收支两条线规定行政处分暂行规定》,并且在有关文件中三令五申:要严格执行罚缴分离和收支两条线管理制度,罚没收入必须全额缴入国库,纳入预算管理;对下达或者变相下达罚没指标、违反罚缴分离的规定以及将行政事业性收费、罚没收入与行政机关业务经费、工作人员福利待遇挂钩的,要给予处分。现实情况却是,不少行政执法机关的经费仍然取决于其罚没收入,在一些基层行政执法机关,返还经费占执法经费的比例还比较大;近年来,不少行政执法机关纷纷聘用协管人员,有的协管人员工资福利等全无财政保障,完全由行政执法机关自行解决,这使“执法找钱”的现象更加突出。

  财政保障不足是有的行政执法机关及其工作人员乱执法、不作为的根本原因。实现严格、公正、文明执法,必须从国家层面对这一问题给予充分重视,并切实加以解决。否则,“钓鱼执法”及类似现象难以从根本上消除。

  经过三十年的法治建设,中国特色社会主义法律体系已经基本形成,法治建设“无法可依”的矛盾基本得到解决,法律得不到严格实施逐渐成为实行法治的主要矛盾。确保法律制度得到良好实施,第一位的要求是行政机关依法履行法定职责,不越权、不滥权、不失责,在严格执法的同时,充分发挥示范和表率作用。实现严格执法,必须推进制度、体制、机制的全方位创新,这无疑是法治建设的一项重要而紧迫的任务。对“钓鱼执法”这一矛盾焦点进行刨根问底,并提出切实有效的解决办法,是促进严格执法的契机。(李利军/中国人民大学公共管理学院博士后研究人员)

稿源: 新华网理论频道  编辑: 安华祎